Решить эти проблемы крайне важно, поскольку наличие хорошо функционирующей сети автомобильных дорог имеет огромное значение для роста экономики и повышения качества жизни. И дорожные агентства многое смогут сделать, если оптимизируют модели управления, освоят принципы бережливого управления и начнут пользоваться новыми инструментами при планировании, анализе и реализации проектов — инструментами, благодаря которым они будут быстрее и дешевле строить, ремонтировать и обслуживать дороги. Экономический эффект от таких мер может составить около 20% общего объема операционных и капитальных затрат.

Само положение дорожных агентств часто осложняет поиск и внедрение передовых методов управления, направленных на повышение эффективности. Многие агентства, не испытывая давления со стороны конкурентов, действуют как естественные монополии, а до недавней рецессии не было и экономических стимулов, которые заставили бы их искать новые решения и осваивать новые методы работы. В подавляющем большинстве случаев дорожные службы не взаимодействуют с клиентами напрямую, поэтому им неизвестно, как те оценивают их работу. Органы власти и представители государственного сектора часто создают дополнительные препятствия, мешающие принимать комплексные решения, которые позволяли бы оптимизировать текущие затраты и получать долгосрочные выгоды (нередко решения принимаются исходя из ограничений бюджета текущего года). Как следствие всех этих негативных факторов, модели управления многих агентств и показатели эффективности, по которым они оценивают свою работу, отстают от жизни и не соответствуют растущему спросу на современные разветвленные сети дорог.

Текущие сложности

Новые руководители строительных предприятий и дорожных агентств часто отмечают, что система управления в этих организациях далека от совершенства. Глубокое знание источников затрат, понимание взаимосвязей между целевыми параметрами дороги и основными показателями расходов, четкий алгоритм принятия решений и выбора альтернатив, оценка рисков крупных инвестиционных проектов — ситуация в этих аспектах оставляет желать много лучшего. Это приводит к превышению бюджетов и несоблюдению сроков, а порой и к пересмотру ранее принятых решений, из-за чего реализация необходимых проектов затягивается и нередко вырастает в цене. При этом проблемы, как правило, всплывают внезапно, иногда даже на последних этапах проектов, и оказываются полной неожиданностью не только для властей и организаций, финансирующих и утверждающих эти проекты, но и для руководства самих дорожных агентств. Что же касается ремонта и содержания дорог, то из-за отсутствия надежной аналитической базы данных — а без нее невозможно определить приоритетные задачи — соответствующие инвестиции в большинстве случаев оказываются недостаточными и/или неэффективными. В итоге образуется порочный круг: при дефиците ресурсов средства, выделяемые на содержание автомобильных дорог, расходуются согласно принципам антикризисного управления — на самые неотложные работы. Другими словами, решаются только наиболее острые, застарелые проблемы, а запущенную болезнь, как известно, лечить труднее всего. Ситуация обостряется, если в силу внешних факторов (таких, как суровые погодные условия) выделенных на содержание дорог денег не хватает и приходится опустошать эксплуатационные фонды. Если асфальт не ремонтируют, он трескается, разрушается нижний слой, и значительно растут, причем уже неконтролируемо, расходы на замену дорожного покрытия.

Как уже отмечалось, дорожные агентства почти не взаимодействуют с потребителями и потому не знают, как те оценивают их работу. Соответственно, у них нет стимулов развивать культуру непрерывного совершенствования и повышения эффективности. Инженеры и архитекторы, проектирующие дороги, ставят во главу угла инженерно-технические показатели, а не потребительские характеристики и экономические параметры, поэтому проекты часто содержат избыточные технические условия и выходят далеко за рамки первоначального бюджета. На этапе поиска поставщиков самое главное для агентств — строго соблюсти правила проведения тендеров, а такой подход практически не позволяет реализовывать инновационные стратегии, которые стимулировали бы конкуренцию между поставщиками. Кроме того, департаменты и регионы довольно редко обмениваются передовым опытом.

Наконец, дорожные агентства недостаточно активно применяют инструменты и технологии, обычно используемые в других отраслях для повышения качества и эффективности строительства новых объектов и проведения восстановительных работ. В частности, речь идет о следующих методах: систематический стандартный анализ преимуществ и затрат по каждому из проектов; обеспечение строгой ценовой дисциплины начиная с первых этапов реализации проекта (а не только после выявления фактов перерасхода бюджета); моделирование; использование баз данных, позволяющих увязать техническое состояние дорог с экономическими издержками, а затраты текущего периода — с затратами последующих периодов.

Путь, который предстоит пройти

Внедрение передовых методов и инструментов планирования и реализации инвестиционных проектов дает хорошие результаты. Например, в Северной Европе под давлением неблагоприятных финансовых факторов дорожным агентствам пришлось пересмотреть свои методы работы. Новый руководитель управления железных и автомобильных дорог Швеции Trafikverket обязался перестроить организацию и предложил весьма жесткий план действий. В Дании ведомства, финансирующие деятельность дорожного агентства Vejdirektoratet, потребовали, чтобы его работу оценивали — и предлагали свои рекомендации — внешние аудиторы. В результате агентство Vejdirektoratet очень быстро добилось значительных успехов на всех основных направлениях: строительство новых объектов удешевилось более чем на 5%, ремонт — на 15%, эксплуатация — на 10%, закупки — на 5—15%. Кроме того, серьезно сократились административные расходы: прямые затраты на персонал уменьшились на 30%, косвенные — на 20—40%.

В поисках удачных решений и методов дорожным агентствам не следует ограничиваться опытом коллег. Нужно анализировать мировую практику управления крупными проектами в области инфраструктуры и основных средств. Дорожные агентства вполне могли бы перенять (а в отдельных случаях уже переняли) методы, используемые в отраслях, где осуществляются масштабные капитальные проекты по возведению и эксплуатации крупных объектов. Методы эти можно разбить на четыре группы: 1) стандартизация процессов принятия решений по вопросам проектирования и инвестиций; 2) оптимизация процессов принятия решений по вопросам инвестиций, ремонта и закупок согласно принципу совокупной стоимости владения, или полного учета всех прямых и косвенных издержек; 3) классификация дорог как основа для определения приоритетности задач; 4) освоение методов бережливого управления и строительства.

Стандартизация процессов принятия решений по вопросам проектирования и инвестиций

Качество инвестиционных решений некоторых дорожных агентств повысилось благодаря тому, что они стандартизировали все этапы процесса принятия решений и начали применять методы бизнес-анализа в проектировании и расчетах. Кроме того, обязательным для всех их проектов стал анализ рисков.

Например, одно дорожное агентство ранжирует проекты с точки зрения их приоритетности, следуя принятым стандартам. Такой подход позволяет формировать единую базу для сравнения и принятия решений по проектам, четко расставлять приоритеты (в случае изменения параметров финансирования) и сохранять информацию для последующего мониторинга достигнутых результатов. Также агентство утвердило свод минимальных стандартов для дорог, исходя из технических требований и запросов потребителей. Это позволило ускорить подготовку обоснования проектов (за счет стандартизации методов расчета), а также обеспечило возможность выявления причин и последствий при необходимости отклонения от минимальных стандартов.

Для крупных проектов в том же агентстве сформировали комиссию из сотрудников разных подразделений — профессионалов в соответствующих областях знаний. Комиссия ежемесячно анализирует ход работ, чтобы на ранних этапах выявлять проблемные участки и принимать принципиально важные решения на нужном уровне, в нужное время и с учетом всех обстоятельств. Наконец, агентство более гибко подходит к составлению спецификаций, учитывая возможность обсуждения с подрядчиками, в результате которого по мере реализации проекта удается сократить издержки.

Часто для обоснования инвестиций необходимо представить результаты экономического анализа затрат. Это проверенный временем инструмент, но из политических соображений дорожные агентства обычно пользуются им нерегулярно или не слишком последовательно. Часто отсутствует единая база критериев для принятия решений — неясно, как измерять вклад развития дорожной сети в экономический рост региона и в повышение мобильности населения, как учитывать эффект от обеспечения безопасности, удобства и эстетических достоинств. В результате принимаемые решения и устанавливаемые приоритеты нередко подвергаются критике и неоднократно пересматриваются, что, в свою очередь, замедляет процесс реализации. Некоторые агентства разрабатывают стандартный инструментарий для оценки инфраструктурных проектов, включая оценку выгод от проекта по всем основным параметрам (мобильность населения, экономическое развитие, удобство, безопасность и т.д.), сопоставление альтернативных вариантов решения поставленных задач и сравнительный анализ затрат. Такой стандартизованный инструментарий позволяет ускорить принятие решений, сократить количество пересматриваемых решений, создать базу данных для накопления опыта о реализуемых проектах и их эффективности.

Оптимизация решений по принципу совокупной стоимости владения

В вопросах снабжения некоторые дорожные агентства отказываются от прежнего принципа принятия решений, когда главным фактором были минимальные цены, в пользу новой модели, в рамках которой основное внимание уделяется общей стоимости владения (ОСВ). Теперь агентства все чаще принимают те предложения, которые оказываются наиболее дешевыми в долгосрочной перспективе, а не в пределах годового бюджета (в последнем случае все прочие затраты обязательно откладываются на будущее). Согласно методике ОСВ нужно оценивать полную стоимость закупок, необходимых на протяжении всего срока службы дороги. Такой подход позволяет выявить варианты, которые представляются выгодными в момент покупки, но впоследствии влекут за собой более существенные расходы на ремонтные работы. В этом случае становится понятно, когда лучше с самого начала заплатить больше, чтобы потом потратить меньше.

Методика ОСВ важна для принятия решений, касающихся не только новых инвестиций, но и ремонта и содержания сети дорог. Приведем пример анализа планов ремонтов для одного дорожного агентства: анализ ОСВ показывает, что после определенного срока службы (или при определенном техническом состоянии) задержка с обновлением дорожного покрытия приводит к серьезному росту затрат на обслуживание (см. схему). Изменение сроков проведения ремонтных работ позволило дорожному агентству сократить совокупные годовые затраты на содержание и ремонт дорог на 15%.

Одно агентство провело большую аналитическую работу, чтобы убедить министерство финансов в том, что предотвратить резкий рост затрат удастся только за счет дополнительных инвестиций в ремонтные работы. Изначально у агентства не было ни базы данных, чтобы документально подтвердить оптимальное расходование средств на эксплуатацию и ремонт, ни инструментов для обеспечения высокого качества работ, поэтому оно не могло веско обосновать необходимость в увеличении финансирования. Агентству удалось убедить правительство увеличить ассигнования только после того, как оно собрало нужные данные и применило нужные инструменты. Поставленные агентством задачи по сокращению сроков и бюджетов были подкреплены аналитическими и фактическими материалами, агентство перешло на новую схему сбора документации и новую модель оптимизации ремонтного бюджета, а также выработало эффективную систему формирования бюджета и отчетности, которая обеспечила прозрачность финансовых операций агентства и позволила ему выполнять поставленные операционные задачи. В результате агентству удалось утвердить предлагаемые изменения в плане финансирования и за два года сократить возникший разрыв между запланированными и фактически выполненными работами.

Подробная сегментация и классификация дорог

Участники рынка делят потребителей на сегменты. Дорожным агентствам нужно последовать их примеру в отношении дорог. Те, кто это уже делает, применяют методы сегментации, чтобы принимать не общие решения по содержанию дорог, а отдельные решения для каждой категории, так как для разных элементов дорожной сети нужен разный уровень обслуживания. Подробная сегментация позволяет снизить операционные затраты на содержание дорог с низкой интенсивностью движения. Например, срок службы дорог, среднесуточная интенсивность движения на которых составляет менее 5000 единиц (количество транспортных средств или, для большей точности, колесных пар), сокращается скорее из-за колебаний почвы, чем из-за движения транспорта. Это обстоятельство заставляет совсем иначе подходить к вопросам периодичности и очередности ремонтных работ. А для активно эксплуатируемых дорог, возможно, необходимы более частые ремонты и несколько иные стандарты ремонтных работ, чем предполагает единая модель обслуживания. Внедрение различных подходов для разных категорий дорог позволяет в целом сократить затраты и повысить качество работ. Так, перед одним европейским дорожным агентством были поставлены задачи по оптимизации затрат без ухудшения качества. Агентство пересмотрело нормативы, разработало стандарты обслуживания и проведения ремонтных работ в зависимости от типа и состояния дороги, изменило порядок взаимодействия и условия контрактов с подрядчиками. В итоге удалось снизить расходы на 8—10% в зависимости от типа дороги при полном сохранении (и частичном улучшении) показателей качества работы.

Применение принципов бережливого управления и строительства

Принципы бережливого управления и строительства ориентированы на устранение излишних операций и затрат и призваны максимально увеличить долю полезного времени работы как персонала, так и оборудования. Эти принципы широко применяются во многих отраслях для повышения операционной эффективности, а сейчас их осваивают и некоторые дорожные агентства. Например, опыт других государственных ведомств показывает, что лишь 20—30% рабочего времени персонала, отвечающего за планирование, взаимодействие с подрядчиками, финансирование и т.д., тратится непосредственно на эту деятельность. Остальное время расходуется менее производительно, что связано с неэффективной организацией работы, излишней бюрократией, подготовкой ненужной отчетности, посещением непродуктивных встреч и т.п. Инструменты бережливого управления позволяют упростить организационную структуру, переориентировать график на выполнение работ, обеспечивающих создание полезной стоимости, а также изменить мировоззрение и поведенческие стереотипы сотрудников. Одно дорожное агентство намерено за счет перечисленных мер сократить свои совокупные административные расходы на 30—40%. Инструменты бережливого строительства позволяют повысить производительность труда строительного персонала и коэффициент использования необходимого оборудования за счет сокращения времени ожидания и подготовки к проведению работ, устранения излишних перемещений, снижения разрыва в показателях работы лучшей и худшей смен. Благодаря такому системному подходу можно не только обеспечить своевременную реализацию проектов, но и существенно (до 30%) сократить сроки их реализации.

***

То, как применять описанные выше инструменты и каким будет соответствующий эффект, зависит от конкретной ситуации и конкретного региона. Однако дорожным агентствам, где бы они ни находились, следует помнить о приведенных в настоящей статье положительных примерах и перенимать передовой опыт. Многим из этих агентств уже удалось существенно повысить эффективность работы благодаря применению этих инструментов и освоению современных методик. Остальным представителям отрасли мы рекомендуем также пойти по этому пути.

Калле Бенгтссон (Kalle Bengtsson) — партнер McKinsey, Стокгольм
Дарья Борисова — партнер McKinsey, Москва
Тайлер Дюваль (Tyler Duvall) — младший партнер McKinsey, Вашингтон