Подходы к регулированию рынка нефтепродуктов

Моторное топливо — социально значимый продукт, имеющий важное значение для экономики и безопасности государства. Именно поэтому часто возникает повод к возможному регулированию рынка нефтепродуктов, особенно в условиях сильно волатильных цен.

Как правило, государство стремится обеспечить широкую доступность топлива по приемлемой и сравнительно стабильной цене. Кроме того, регулирование может преследовать протекционистские, природоохранные или иные цели. Существует два основных метода регулирования рынка нефтепродуктов.

Первый из них, рыночный, заключается в создании уровня конкуренции, необходимого для установления справедливой цены на моторные топлива. Для этого государство устанавливает требования к участникам рынка («правила игры»), направленные на формирование необходимых условий для поддержания эффективной конкуренции в отрасли. Требования могут касаться различных аспектов деятельности, таких как корпоративная структура собственности, степень вертикальной интеграции, предельная рыночная доля, необходимость раскрытия той или иной информации, минимальный объем запасов сырья и т.д. Наиболее часто к участникам рынка нефтепродуктов предъявляются следующие требования:

  • обязательное раскрытие перед государством стоимости всех оптовых сделок (для последующего опубликования обобщенных данных в открытом доступе);
  • обязательное создание определенного резерва нефтепродуктов на случай перебоя в поставках при чрезвычайных ситуациях (минимальный запас);
  • обеспечение равного доступа компаний к монопольной инфраструктуре (например, трубопроводу).

Тем самым государство стремится обеспечить надежность поставок и высокую информационную прозрачность, что способствует эффективной конкуренции.

Описанная модель характерна для стран с развитой рыночной экономикой, преобладанием частного капитала в нефтяном секторе, действенным антимонопольным регулированием и интенсивной внутриотраслевой конкуренцией (США, Канада, госу дарства ЕС). Цены на нефтепродукты формируются рынком на основе баланса спроса и предложения.

Другой подход к регулированию рынка — прямое ценовое регулирование, то есть непосредственное вмешательство государства в механизм формирования цен. Такое вмешательство может осуществляться несколькими способами, из которых наиболее распространены следующие:

  • директивное установление цены государством (как правило, на заведомо низком уровне);
  • использование формул, увязанных с международными ценами на нефть или нефтепродукты, либо применение других малопрозрачных механизмов;
  • поддержание низких цен за счет субсидий со стороны государства (субсидирование государственных компаний и отдельных секторов экономики);
  • введение ограничений на международную торговлю (заградительные пошлины) и присутствие иностранных компаний на отечественном рынке.

Такая модель типична для развивающихся стран, в которых отсутствует рыночная экономика, наблюдается высокая зависимость от экспорта нефти и существует монополия государства в нефтяном секторе (Венесуэла, Индонезия, Мексика).

Какой подход более эффективен?

Выбор и эффективность применения того или иного подхода к регулированию в первую очередь зависят от уровня конкуренции на рынке нефтепродуктов. Очевидно, что в странах с полной государственной монополией в нефтяном секторе и отсутствием рыночной экономики невозможно использовать рыночный механизм регулирования. Однако в тех государствах, где имеется хотя бы частично конкурентный рынок, рыночное ценообразование оказывается гораздо более эффективным методом, нежели прямое ценовое регулирование. Конкуренция позволяет сформировать сбалансированную справедливую цену, а также обеспечить высокое качество топлива и достойный уровень обслуживания потребителей. При этом нефтяные компании имеют возможность получать прибыль, которая частично реинвестируется в развитие отрасли. Искусственное регулирование цен (удерживание цен на уровне ниже рыночного) при наличии рынка нефтепродуктов порождает негативную цепную реакцию. Частным компаниям невыгодно поставлять топливо в определенные регионы по регулируемым низким ценам, в результате чего в этих регионах возникает топливный дефицит либо туда поставляется низкока- чественное топливо. При организации поставок в принудительном порядке падает рентабельность предприятий, которые из-за этого вынуждены отказываться от инвестиций в нефтепереработку и развитие топливной инфраструктуры, что, в свою очередь, еще сильнее снижает качество обслуживания потребителей. Во многих странах, где используется прямое регулирование цен, государство поддерживает нефтяные компании посредством прямых субсидий, что также ложится тяжелым бременем на национальный бюджет.

Явное преимущество рыночного регулирования обусловило наблюдаемую в последние несколько лет мировую тенденцию к либерализации рынка нефтепродуктов. Даже те страны, где роль государства в нефтяной отрасли по-прежнему велика, постепенно уходят от прямого регулирования цен и ослабляют или полностью ликвидируют ограничения, касающиеся участия международных компаний в национальной экономике. Эта тенденция стала еще более очевидной на фоне роста цен на нефть, в связи с которым прямое регулирование и субсидирование цен на нефтепродукты стало весьма накладным для бюджетов многих стран.

Уроки для Росс​ии

Модель регулирования рынка нефтепродуктов, сложившаяся в России на начало 2011 г., может быть охарактеризована как рыночная и соответствующая модели развитых стран. Более десяти крупных частных нефтяных компаний в РФ обеспечивают сравнительно высокий уровень конкуренции. Цены на нефтепродукты формируются рынком на основе спроса и предложения в регионах, а также с учетом экспортного паритета (определяется уровнем мировых котировок на нефтепродукты, величиной экспортных пошлин в РФ и затрат на транспортировку до эксортных рынков) и премии внутреннего рынка РФ (зависит от логистических особенностей расположения НПЗ и баланса спроса и предложения в конкретном регионе). Так, для дизельного топлива и мазута, которые производятся на территории России в больших объемах, экспортная альтернатива (экспортный паритет цен) служит основным ориентиром ценообразования. Компании рассчитывают прибыль, которую они могут получить при экспорте своей продукции, а затем анализируют возможность продать эту продукцию на внутреннем рынке по цене, которая позволит получить более высокую прибыль. В то же время объем выпуска бензина (в основном высокооктанового) соответствует спросу внутри страны, поэтому ценообразование не зависит от экспортного паритета, и компании хотят получать более высокую премию внутреннего рынка за бензин.

Благодаря использованию такого механизма ценообразования при отсутствии прямого вмешательства регулирующих органов динамика внутренних цен на нефтепродукты в России довольно точно следовала колебаниям мировых котировок. В целом цены в РФ всегда были ниже, чем в развитых странах Европы, из-за сравнительно низких акцизов и значительных экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты. Необходимо также отметить, что из-за относительно небольшой доли акциза в цене топлива внутренние цены в России гораздо сильнее реагировали на любые изменения мировых цен, чем, например, в странах ЕС, где высокие акцизы являются сглаживающим фактором, но не такими значительными, как в странах с низкими акцизами, как США.

Но если эта рыночная модель регулирования действительно эффективна, то почему же в России периодически возникает сезонный дефицит некоторых нефтепродуктов (в первую очередь, зимнего дизельного топлива) и происходят соответствующие резкие скачки цен? Как бороться с этими явлениями, которые дезориентируют рынок и потребителей?

Отдельные всплески цен объясняются сезонным ростом спроса (например, на зимнее дизтопливо) на фоне нехватки производственных мощностей и отсутствия государственного механизма, позволяющего прогнозировать и предотвращать дисбаланс между спросом и предложением. На наш взгляд, чтобы избежать таких скачков цен, в России необходимо сохранить принципы рыночного ценообразования, но при этом дополнить их мерами по повышению прозрачности рынка и созданию необходимого резерва дефицитных видов топлива нефтяными компаниями.

Российский топливный рынок характеризуется низким уровнем информационной прозрачности и отсутствием надежных региональных ценовых ориентиров. Непрозрачность средних цен в регионах порождает риски нерыночного ценообразования, дает достаточные основания для обвинения нефтяных компаний в несоблюдении рыночных принципов и провоцирует вмешательство государства в формирование цен на рынке.

В международной практике можно найти немало примеров того, как можно обеспечить ценовую прозрачность рынка нефтепродуктов. Наиболее распространенный подход заключается в следующем. Участники рынка (нефтеперерабатывающие заводы и оптовые продавцы нефтепродуктов) представляют обязательную ежедневную отчетность о фактической стоимости всех оптовых сделок. Впоследствии на основе этих данных определяются среднерыночные цены для каждого региона, и соответствующие сведения размещаются на государственных интернет-порталах (так происходит, например, во Франции и США). Этот механизм также можно задействовать в рамках создания независимого аналитического агентства, регулярно публикующего достоверные котировки внутреннего рынка. На сегодняшний день российское правительство уже начало предпринимать шаги в этом направлении.

Чтобы уменьшить риск возникновения сезонного дефицита определенных видов топлива (таких, как зимнее дизельное топливо), возможно, следует ввести требование о создании в регионах минимального топливного резерва, который должны будут поддерживать участники в этих регионах. Кроме того, правительство могло бы более активно повышать прозрачность внутреннего рынка нефтепродуктов за счет всестороннего анализа спроса и на основе данных о запасах и планируемых объемах производства. Благодаря этому государственные учреждения (в частности, Росрезерв) могли бы координировать закупки нефтепродуктов и корректировать их объемы в периоды ожидаемого дефицита.

Указанные меры уже находят поддержку в правительстве. Их эффективное применение позволит сохранить рыночное ценообразование, беспечить инвестиционную привлекательность отрасли и создать редпосылки для ее развития. При этом удастся минимизировать риски неконкурентной борьбы и избежать резких скачков цен из-за сезонного дефицита нефтепродуктов.

Оптимизация налогообложения — еще один метод, с помощью которого правительство может влиять на цены и стабилизировать ситуацию при их колебаниях, сохраняя рыночную конкуренцию. Например, за счет снижения акциза в период роста мировых цен на нефтепродукты можно сдерживать повышение внутренних цен (такой механизм предусмотрен, например, системой регулирования рынка нефтепродуктов в Бельгии).

А если все-таки прибегнуть к прямому регулированию цен на нефтепродукты для их удержания на заниженном уровне (например, в виде прямого запрета на повышение цен или посредством некой формулы, увязанной с международными ценами)? К каким последствиям это может привести?

Любой механизм прямого ценового регулирования в РФ отрицательно отразится на качестве обслуживания потребителей и будет тормозить развитие нефтеперерабатывающей отрасли и экономики страны в целом. В этом случае всегда будут существовать регионы, непривлекательные для частных нефтяных компаний; вместо поставки нефтепродуктов по заниженной, нерыночной цене эти компании могут предпочесть экспортировать нефтепродукты или вообще отказаться от их производства в пользу экспорта сырой нефти. Это приведет к дефициту нефтепродуктов в таких регионах и резкому снижению качества обслуживания потребителей. Подобная ситуация, в свою очередь, обусловит необходимость квотирования и вынудит правительство ввести систему распределения моторных топлив, при которой нефтяные компании будут обязаны поставлять нефтепродукты в соответствующие регионы. Однако в результате качество топлива и уровень обслуживания потребителей снизятся еще больше, так как нефтяные компании не будут заинтересованы вкладывать средства в развитие розничной инфраструктуры (автозаправочных станций) и системы обеспечения нефтепродуктами в этих регионах. Кроме того, возникнут благоприятные условия для процветания «серого» рынка, что также будет способствовать дальнейшему снижению качества нефтепродуктов и уровня обслуживания потребителей.

***

Cледует отметить, что недавнее повышение экспортной пошлины на бензин позволило более или менее насытить внутренний рынок отдельных регионов, поскольку экспорт бензина и нафты стал менее привлекательным для нефтяных компаний. Однако к подобным мерам нужно относиться с осторожностью, и вот почему. Во-первых, при повышении пошлин на бензин возрастает разрыв цен между темными и светлыми нефтепродуктами; соответственно, нефтяные компании теряют интерес к инвестициям в увеличение глубины переработки. Во-вторых, избирательное поднятие пошлин на бензин побуждает предприятия вкладывать средства в расширение выпуска дизельного топлива, тогда как для страны в целом выгоднее увеличивать производство бензина (дизтопливо и так производится в более чем достаточных объемах).

Дмитрий Савицкий — партнер McKinsey, Москва