Налогообложение: ключ к освоению запасов нефти

Нефтедобыча имеет огромное значение для экономики Российской Федерации. Совокупные налоговые поступления от предприятий нефтяной промышленности в федеральный и региональные бюджеты в 2010 г. составили около 45% от общего объема (и это без учета поступлений из отраслей экономики, существенно зависящих от нефтедобывающего сектора).

Однако как долго Россия сможет поддерживать добычу на таком уровне? Все крупные нефтяные компании заявляют о том, что на фоне увеличения затрат на добычу и удорожания запасов на осваиваемых месторождениях, а также с учетом сложных условий работы в новых регионах поддерживать, а тем более наращивать добычу при существующем уровне налоговых отчислений становится невыгодно. При цене нефти 100 долл. за баррель государство изымает в виде налогов примерно 75 долл. с каждого добытого барреля, оставляя компаниям лишь 25 долл. Такие доходы не окупают инвестиций не только в обустройство новых место рождений на территории РФ, но и в освоение более дорогих запасов на дейст вующих месторождениях. Оптимизировав уровень налоговых отчислений, государство могло бы создать условия для разработки нерентабельных на сегодняшний день запасов, что принесло бы выгоду и компаниям, и бюджету.

Государство понимает необходимость изменений в сфере налогового регулирования нефтяной промышленности. На протяжении последних двух лет Министерство энергетики анализировало различные схемы реформирования отрасли. В настоящей статье описываются недавно утвержденные правительством изменения налоговой системы и обсуждаются варианты ее дальнейшего совершенствования.

Дифференцированное налогообложение - ключ к освоению новых запасов

Как показывает анализ динамики добычи в РФ за последние годы, при существующем уровне налогообложения отрасль по-прежнему демонстрирует тенденцию к сокращению объемов добычи. Рост показателей в целом по стране, отмеченный в 2007—2010 гг., обусловлен вводом в эксплуатацию трех крупных месторождений Восточной Сибири — Ванкорского, Талаканского и Верхнечонского, которые в 2010 г. дали в общей сложности свыше 20 млн тонн нефти. Если бы не эти три месторождения, то объемы добычи в 2007—2010 гг. снижались бы в среднем на 0,6% в год.

При этом все три новых месторождения Восточной Сибири удалось ввести в эксплуатацию только благодаря тому, что к ним применялась льготная ставка экспортного налогообложения (строительство магистрального нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» стало важным, но не определяющим стимулом к запуску этих месторождений). В то же время добыча в традиционных нефтедобывающих регионах стабильно сокращалась. Например, в Югре, где добывается более половины всей российской нефти, на протяжении двух лет подряд объемы снижались в среднем на 2% в год, что составило почти 11 млн тонн за два года. Среднегодовое сокращение добычи в Ямало-Ненецком автономном округе за последние два  года составило ~7% (в целом это еще около 6 млн тонн за два года). Результаты соответствующего анализа приведены Министерством энергетики в Генеральной схеме развития нефтяной отрасли на период до 2020 года (см. схему 1).

Однако анализ остаточных запасов в традиционных нефтедобывающих регионах свидетельствует о наличии значительного объема нефти, которая не извлекается компаниями.

По оценкам Министерства энергетики, сделанным в 2010 г., объем доказанных извлекаемых запасов нефти в стране составляет 22 млрд тонн, из которых более половины (11,7 млрд тонн) находятся в неразбуренных зонах разрабатываемых месторождений (см. схему 2). Для освоения этих запасов не нужны колоссальные инвестиции в развитие инфраструктуры и реализацию трубопроводных проектов. Такие запасы можно разрабатывать уже сейчас.

Проблема состоит в том, что значительный объем этих запасов сосредоточен в краевых зонах, нижних горизонтах и сложных для разбуривания коллекторах, в связи с чем стоимость извлечения таких запасов сравнительно высока. Соответственно, проводить их разбуривание и добычу при сегодняшнем уровне налоговых отчислений невыгодно для нефтедобывающих компаний.

На повестке дня правительства уже давно стоит вопрос об оптимизации налоговой системы. Цель такой оптимизации — создать условия для освоения новых месторождений и разбуривания нерентабельных в настоящее время запасов на действующих месторождениях. При этом дело даже не в том, чтобы снизить общий уровень налоговых отчислений. В конце концов, по этому показателю (~75% при цене на нефть 100 долл./барр.) Россия находится во втором десятке стран. Для сравнения, Норвегия в соответствующем списке замыкает первую десятку (налоги в этой стране составляют около 77% от цены на нефть).

Основную проблему представляет собой сама структура налогообложения, в рамках которой налоги (НДПИ и экспортная пошлина) рассчитываются исходя из объема добываемой нефти. При таком подходе государство забирает одну и ту же сумму с тонны нефти независимо от величины затрат на ее извлечение. Подобная система идеально работает в тех случаях, когда стоимость извлечения всех запасов приблизительно одинакова. Однако в России эта стоимость существенно варьируется не только между различными месторождениями, но и в рамках отдельных месторождений (см. схему 3).

Таким образом, часть запасов на разрабатываемых месторождениях нерентабельны для извлечения, и можно предположить, что компании будут стараться избежать или, по крайней мере, значительно отсрочить их разбуривание. Объем таких доказанных запасов составляет порядка 40% от всех остаточных запасов, или около 7 млрд тонн (см. схему 4).

Очевидно, что оптимальная налоговая система должна стимулировать извлечение максимального объема запасов. Однако чисто механическое снижение налоговой нагрузки приведет к потерям поступлений в бюджет в первые годы, что создаст существенные риски для бюджета с учетом его высокой зависимости от налогов на добычу нефти. В целом благодаря снижению ставки можно увеличить объемы добычи и тем самым обеспечить рост бюджетных поступлений, однако произойдет это не сразу, поскольку для бурения новых скважин и наращивания добычи необходимо время. В этой связи оптимизация, помимо прочего, призвана свести к минимуму потери бюджета в первые годы после введения новой системы налогообложения. Очевидно, что достичь этого можно за счет дифференциации налогов. В частности, следует снизить налоговую нагрузку только для тех запасов, разработка которых при существующей налоговой системе представляется нерентабельной. Это позволит сохранить налоговые поступления от уже эксплуатируемых запасов и получать при этом дополнительные налоги с новой добычи. Однако оказывается, что на практике внедрить такую систему крайне сложно.

Для целей нашего анализа можно условно разделить скважины на три категории: а) пробуренные; б) непробуренные, но рентабельные при существующей налоговой системе; в) непробуренные и нерентабельные при существующей налоговой системе. Очевидно, что в оптимальной налоговой системе снижать налоговую нагрузку следует только для третьей категории скважин, то есть для тех запасов, которые в ином случае эксплуатироваться не будут.

Любое уменьшение налогов для пробуренных скважин (а на сегодняшний день это 500 млн тонн ежегодной добычи) приведет к существенному сокращению доходов бюджета с текущей добычи. Например, снижение предельной ставки экспортной пошлины на 5% при цене нефти 100 долл. за баррель повлечет за собой потери бюджета в объеме около 6 млрд долл. в год. На практике дифференцировать налоговую нагрузку для скважин третьей категории весьма сложно, особенно когда эти скважины находятся на уже разрабатываемых месторождениях. Учет себестоимости и объемов добычи по отдельным скважинам не ведется, а обеспечить соответствующий контроль со стороны налоговых органов в такой ситуации практически нереально. Применительно к новым месторождениям решить эту проблему значительно легче, поскольку при нерентабельности эксплуатации (обустройства) нового месторождения процедура предоставления налоговых льгот выглядит более простой и прозрачной. Прежде чем рассматривать возможные схемы действий для российской нефтяной отрасли, мы предлагаем кратко ознакомиться с опытом других стран по решению схожих проблем.

Опыт налогового регулирования в нефтедобывающих странах

На схеме 5 представлен сравнительный анализ систем налогообложения в государствах со значительным объемом нефтедобычи (США, Норвегия, Великобритания), который позволяет выявить характерные особенности, присущие этим системам, а именно:

• Использование налога на прибыль в качестве основного налога. При этом в Великобритании и Норвегии ставка налога на прибыль в нефтедобывающей отрасли выше, чем в других секторах. Широкое распространение такой системы обусловлено тем, что именно налог на прибыль лучше всего позволяет учесть разную стоимость разработки запасов: чем дороже освоение запасов, тем ниже прибыль компании и, соответственно, тем меньше налогов выплачивается в бюджет.
• Незначительная доля налога с объемов добычи (роялти) по сравнению с Россией. Так, в США роялти составляет 15—20% от выручки против ~70%[1] в Российской Федерации. В Норвегии и Великобритании роялти отсутствует в принципе.
• Компенсация компаниям капитальных затрат на развитие добычи. Государство компенсирует предприятиям капитальные затраты на реализацию проектов в тех случаях, когда из-за налоговой нагрузки выгодный для экономики страны проект становится непривлекательным для компании. Чтобы не корректировать налоговую систему применительно к каждому из новых проектов, государство компенсирует компании часть соответствующих инвестиционных затрат, улучшая таким образом инвестиционные показатели проекта.
• Дифференциация налогов в зависимости от условий добычи и этапов разработки месторождения.

Шаг вперед сделан

В августе правительство РФ утвердило параметры нового налогового регулирования отрасли, которое получило в прессе название «60—66—90». Новый механизм, который вступил в силу 1 октября 2011 г., предусматривает следующие изменения.

• Снижение предельной ставки экспортной пошлины на сырую нефть с 65 до 60% (эквивалентно снижению налогов на 3,3 долл. на баррель экспортируемой нефти при цене на нефть 100 долл. за баррель).
• Выравнивание экспортных пошлин на темные и светлые нефтепродукты на уровне 66,0% от величины экспортной пошлины на нефть (в настоящее время пошлины на темные и светлые нефте продукты составляют 46,7 и 67,0% соответственно).
• Сохранение экспортной пошлины на прямогонный и товарный бензин на уровне 90% от величины экспортной пошлины на нефть[2].

Введение такой системы налогового регулирования можно считать шагом в правильном направлении, поскольку снижение предельной ставки экспортной пошлины на сырую нефть должно создать стимулы для дополнительного извлечения запасов. При этом утвержденный механизм регулирования остается достаточно простым с точки зрения возможностей проверки и контроля, а также прогнозирования бюджетных поступлений.

Однако отсутствие дифференциации льгот между существующей и новой добычей неминуемо приведет к значительному снижению бюджетных доходов от нефтедобычи. В частности, в первые два-три года после введения режима за год бюджет может недополучить около 7 млрд долл., исходя из того что налоговая нагрузка снизится примерно на 3,8 долл. на каждый баррель экспорти руемой нефти, а объем экспорта сырой нефти из РФ в 2010 г. составил около 250 млн тонн. Для полной компенсации потерь бюджета от текущей добычи потребовалось бы в первый год введения режима увеличить объемы добычи примерно на 10 млн тонн, но добиться такого результата вряд ли удастся. Рост налоговой нагрузки на экспорт нефтепродуктов лишь частично компенсирует сокращение налоговых поступлений от добычи (дополнительные доходы бюджета составят приблизительно 4 млрд долл. в год).

Кроме того, налоги по-прежнему взимаются исходя из объема добываемой нефти, без учета стоимости разработки запасов. При таком подходе удастся извлечь лишь незначительную долю всех запасов, рентабельных для государства, но нерентабельных для недропользователей как при существующей, так и при утвержденной новой налоговой системе.

Нельзя также забывать и о запланированном повышении налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) для нефтяной отрасли на 6,5% в 2012 г. и на 5,4% в 2013 г., что в сумме составит около 2,3 долл. на каждый добытый баррель нефти. Если повышение НДПИ произойдет, то положительный эффект от сокращения экспортной пошлины практически будет сведен к нулю. Налоговая нагрузка на экспорт нефти сократится на 1,5 долл. на баррель, что вряд ли позволит говорить о сколь-нибудь существенном дополнительном извлечении запасов.

Возможные дальнейшие улучшения налогового режима

Руководствуясь успешным международным опытом и учитывая российскую специфику (высокая зависимость бюджета от налогов с нефтедобычи), мы рассмотрели два варианта налогообложения, которые вкупе с утвержденной новой системой могут существенно усилить позитивный эффект.

• Отмена НДПИ и повышение налога на прибыль до 35%[3] обеспечивает рентабельность извлечения более дорогих запасов, обеспечивая высокую степень дифференциации уровня налогообложения в зависимости от себестоимости добычи.
• Частичная компенсация компаниям капитальных затрат на бурение[4] предусматривает предоставление налоговых льгот только для инвестиций в бурение новых скважин и позволяет полностью исключить сокращение бюджетных доходов от текущей добычи из уже разбуренных скважин.

Анализ вариантов налогообложения проводился на основе всестороннего поскважинного моделирования на нескольких месторождениях Западной Сибири. Для каждого из моделируемых месторождений был определен эффект использования различных схем налогообложения на общий объем извлекаемых запасов и денежные потоки, получаемые при эксплуатации месторождения. Такой подход позволил выяснить, насколько могут сократиться доходы бюджета в первые два-три года после введения системы по сравнению с существующей системой налогового регулирования.

Как показал анализ (см. схему 6), для уже разрабатываемых месторождений наиболее привлекательна система, при которой государство компенсирует компаниям определенную часть (40—50%) капитальных затрат на бурение новых скважин. Такой механизм позволяет вовлечь в разработку больший объем рентабельных запасов по сравнению с утвержденным вариантом налогообложения. В итоге за последующие десять лет бюджет может дополнительно получить около 150—200 млрд долл. Крайне важно также и то, что в первые годы после внедрения такой системы доходы бюджета сократятся в минимальной степени, поскольку налоговые льготы не будут распространяться на уже существующую нефтедобычу.

В частности, по сравнению с системой возможные затраты на бурение при утвержденной налоговой системе (снижение ставки) в первые три года бюджетные поступления сократятся на 10—15 млрд долл.

Что касается повышения налога на прибыль (до 35—45%) с одновременной отменой НДПИ, такой подход менее эффективен. С одной стороны, за десять лет при использовании этого механизма общие доходы, получаемые государством, окажутся значительно выше, чем в варианте со снижением ставки. С другой стороны, в первые годы после внедрения налогообложения прибыли налоговые поступления в бюджет сократятся более ощутимо, чем в случае с утвержденной системой.

В то же время налогообложение прибыли с отменой НДПИ оптимально в отношении новых, еще не эксплуатируемых месторождений, которые при существующем режиме налогового регулирования нерентабельны. Добыча нефти на этих месторождениях не ведется и не будет вестись, если налоговый режим останется прежним, поэтому при внедрении указанного механизма бюджет в любом случае ничего не потеряет ни в один год. Схожая система применительно к новым месторождениям была предложена рабочей группой Министерства энергетики по налогам и широко обсуждалась в прессе в начале года. Эти предложения предусматри вали, наряду с сокращением предельной ставки экспортной пошлины, полный отказ от НДПИ и его замену налогом на дополнительный доход.

***

Принятие правительством в августе 2011 г. новых параметров налогообложения нефтяной отрасли («60—66—90») можно считать позитивным шагом, поскольку такая система позволяет снизить удельный вес «объемного» налога (экспортной пошлины) в структуре налогообложения отрасли. Благодаря этому компании смогут вовлечь в разработку дополнительные объемы запасов из тех 7 млрд тонн, которые в настоящее время считаются нерентабельными.

Однако предельная ставка пошлины на экспорт сырой нефти уменьшилась всего на 5% (это эквивалентно снижению налогов на 3,8 долл. на баррель экспортируемой нефти при цене на нефть 100 долл. за баррель). Кроме того, ожидается повышение ставок НДПИ на 6,5% в 2012 г. и на 5,4% в 2013 г., что в сумме составит около 2,3 долл. на каждый добытый баррель нефти. В этой ситуации нефтяные компании однозначно будут расширять освоение новых запасов, однако значительный потенциал российских нефтяных запасов останется все еще не задействованным.

Таким образом, необходимо продолжить обсуждение следующих этапов реформы налогообложения. При этом, как показывает проведенный анализ, целесообразно рассмотреть и всесторонне проработать вариант с частичной компенсацией затрат на бурение для уже разрабатываемых месторождений (на уровне около 40—50% от стоимости бурения) и вариант с частичной заменой НДПИ налогом на прибыль для новых месторождений.

При оценке эффективности указанных систем далеко не в последнюю очередь следует учитывать сложность администрирования и контроля в российских условиях. Мы считаем, что эта проблема действительно существует, но она вполне преодолима.

Что касается варианта с компенсацией затрат на бурение, необходимо уточнить, как будет определяться стоимость бурения, а также кому и в каких объемах будет предоставлена компенсация. При этом целесообразно рассмотреть вопрос о введении нормативной усредненной стоимости бурения, которая может отличаться по основным регионам добычи. Затраты будут возмещаться по нормативу, ежегодно обновляемому государственными органами (например, экспертной группой Минэнерго) на основе отчетности компаний перед государственными органами по коли честву пробуренных скважин и метров.

Когда обсуждается возможность более широкого применения налога на прибыль, выражается обеспокоенность по поводу некоторых аспектов. В частности, не вполне ясно, каким образом следует контролировать достоверность отчетов о затратах и прибыли компаний по месторождениям. Также существуют сомнения по поводу того, как прогнозировать налоговые поступления и определять месторождения, которые должны быть включены в новую систему. На наш взгляд, эти опасения хотя и небеспочвенны, но значительно преувеличены. Крупнейшие нефтяные компании за последние десять лет существенно продвинулись вперед не только в отношении систем финансовой отчетности, но и с точки зрения качества управления и менталитета. С выходом на международные рынки капитала и на фоне постоянного стремления к росту эффективности управления, вероятно, мало кто из крупных игроков сегодня рискнул бы заведомо искажать финансовую информацию.

Виталий Клинцов — старший партнер McKinsey, Москва
Иван Косарев — руководитель проектов McKinsey, Москва