В государственном секторе оптимизация закупок является важнейшим рычагом повышения эффективности. В большинстве стран — участниц Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) затраты на приобретение товаров и услуг составляют треть всех государственных расходов, то есть от 5 до 8% ВВП. При столь значительных объемах оптимизация закупок может существенно сократить расходы бюджета и высвободить ресурсы для достижения других приоритетных целей (см. схему 1).

Потенциал снижения затрат, открывающийся благодаря оптимизации закупок, огромен. За последние пять лет при содействии McKinsey реализовано более 500 соответствующих проектов как в частном, так и в государственном секторе. По итогам осуществления этих проектов выяснилось, что в целом благодаря оптимизации закупок удалось сократить затраты на 15%, при этом наилучшие результаты были достигнуты в государственном секторе, где снижение расходов составило в среднем 28%. Так, в рамках сотрудничества с правительством одной из европейских стран только за первые восемь месяцев с начала реализации проекта мы помогли клиенту сократить затраты на 65 млн евро, то есть более чем на 40% от исходного уровня. Однако даже 15-процентное снижение расходов может сыграть весьма значительную роль для типичного бюджета государственного учреждения.

Хотя совершенствование системы закупок порой сопряжено с определенными трудностями, в целом использование этого рычага дается проще и занимает меньше времени, чем проведение других мероприятий по оптимизации бюджета, таких как программы, предусматривающие сокращение штатов или повышение налогов.

Эффект оптимизации закупок не ограничивается экономией денежных средств. Этот инструмент способен обеспечить государственным учреждениям целый ряд нематериальных преимуществ, одним из которых является прозрачность. Обладая точной информацией о том, где и в каком объеме тратятся денежные средства, а также используя простые стандартизированные процедуры управления бюджетными расходами, руководители могут принимать более рациональные решения и более эффективно разрабатывать планы на будущее. Кроме того, оптимизация закупок позволяет повысить уровень соответствия нормативно-правовым требованиям, которые, в частности, предусматривают, что все закупки учреждение должно осуществлять в рамках установленного механизма проведения тендеров. Наконец, благодаря этому инструменту удается более эффективно предотвращать мошенничество.

Проблемы, требующие решения

Чтобы в полной мере реализовать потенциал оптимизации закупок, государственным учреждениям необходимо решить несколько проблем.

Во-первых, эти учреждения зачастую не имеют обобщенного представления обо всех своих затратах, поскольку закупки осуществляются множеством подразделений независимо друг от друга и вне рамок какой-либо единой процедуры. Контроль за соблюдением бюджета раздроблен между различными уровнями управления, что препятствует централизованному контролю. В результате государственным учреждениям с трудом удается отслеживать объемы собственных расходов и количество своих поставщиков. На фоне такого отсутствия прозрачности организациям в целом, а иногда и их подразделениям становится все сложнее придерживаться стратегических целей и приоритетов. Безусловно, в подобных условиях практически невозможно создать централизованную систему управления эффективностью, которая позволила бы отслеживать все расходы учреждения, контролировать эффективность работы сотрудников и оценивать качество потребляемых товаров и услуг.

Во-вторых, управление бюджетом государственных закупок служит мощным средством для достижения различных политических целей. В этой связи возникают ситуации, когда стремление к сокращению затрат уступает место совершенно иным приоритетам. В результате полномочия тех учреждений, которые осуществляют закупки, нередко оказываются весьма ограниченными; порой даже доходит до того, что сокращение затрат и вовсе не приветствуется. Характерный пример — поддержка отечественных производителей за счет приобретения государством их продукции. Таким образом правительство стремится укрепить экономику в целом либо усилить позиции отдельных регионов, отраслей или компаний. В последнем случае часто говорится о необходимости создания «национальных компаний-лидеров». Обеспечение национальной безопасности — еще один аргумент в пользу сотрудничества с отечественными поставщиками, выдвигаемый даже при наличии более выгодных предложений от иностранных производителей. В качестве других примеров можно назвать ситуации, когда государство закупает более дорогие, но экологически чистые продукты, приобретает товары и услуги у мелких компаний с целью развития инноваций и предпринимательства, а также сотрудничает с предприятиями, принадлежащими представителям национальных меньшинств, поддерживая таким образом этническое и культурное многообразие. Наконец, государственные бюджеты часто предусматривают наличие фиксированных ассигнований на проведение тех или иных мероприятий (например, 0,5% ВВП планируется направить на оказание помощи другим странам, а 3% ВВП — на научно-исследовательскую деятельность), и в этих случаях государственные учреждения вынуждены планировать закупки исходя из того, что деньги «все равно придется куда-то потратить».

В-третьих, экономическая деятельность в государственном секторе регулируется сложной системой законов о государственных закупках. Эти законы, накладывающие определенные ограничения, призваны обеспечить равноправие всех потенциальных подрядчиков и поставщиков, а также воспрепятствовать мошеннической и дискриминационной практике в целом. Чтобы провести тендер с соблюдением требований, которые разработаны соответствующими структурами (Европейский союз, Всемирная торговая организация и т.д.) и закреплены в соответствующих документах (таких, как федеральные законы и законы штатов США), государственное учреждение должно рассмотреть конкурсные предложения множества поставщиков, предоставить подробные характеристики необходимых товаров и услуг, а также уложиться в установленный график проведения тендера. Подобные нормативно-правовые требования часто ограничивают возможности государственных учреждений, не позволяя им использовать инструменты управления закупками, доступные частным игрокам. В результате государственные структуры оказываются неспособны добиться той же экономии средств, что и частные компании.

Наконец, еще одна проблема связана с эффективностью закупок в государственном секторе в целом. Как показало соответствующее исследование, проведенное McKinsey более чем в 300 организациях из различных отраслей, государственные учреждения в этом аспекте отстают от частных компаний по целому ряду параметров, включая эффективность механизмов и процедур закупок, уровень навыков персонала и качество управления эффективностью (см. схему 2). Государственные учреждения проигрывают частным компаниям почти по всем параметрам. При этом наиболее заметное отставание наблюдается в тех аспектах, которые связаны с социальными навыками (менталитет и устремления, управление персоналом). Почему так происходит? Можно выделить две основные причины. Во-первых, карьера специалиста по закупкам, как правило, менее престижна, чем карьера чиновника, поэтому соответствующим подразделениям довольно сложно привлекать и удерживать перспективных сотрудников. Во-вторых, организационная культура, ориентированная на недопущение каких бы то ни было ошибок (например, направленная на «защиту авторитета руководителя»), тяготеет к сохранению существующих процессов и функциональных обязанностей, не предусматривая серьезных стимулов для постановки и достижения более масштабных целей.

Создание стоимости

Каждую из описанных выше проблем можно решить. Как показывает наш опыт, для повышения эффективности закупок государственным учреждениям следует обобщать и систематизировать информацию о затратах на закупки, стимулировать стремление к переменам, оптимизировать процедуры закупок и совершенствовать соответствующую организационную модель. При осуществлении этих мероприятий государственные учреждения могут действовать поэтапно, начав с нескольких основных категорий приобретаемых товаров и услуг.

Обобщение и систематизация данных о закупках

Чтобы управлять бюджетом закупок более эффективно, руководители государственных учреждений должны обладать систематизированной информацией о затратах на закупки по категориям, а также иметь полную картину сотрудничества с поставщиками. К решению этой задачи следует подходить с практических позиций, поначалу сосредоточив усилия на нескольких основных категориях. Не нужно ставить перед собой цель в обязательном порядке подробно изучить ситуацию по всем категориям и лишь потом приступать к поиску и использованию возможностей для снижения затрат. Как правило, внутренние структуры организации не могут по первому требованию представить данные, которые нужны для создания полной картины закупок. Во многих государственных учреждениях системы учета закупок содержат лишь самую общую информацию, необходимую для формирования и контроля бюджета (например, сведения о том, какие виды товаров и услуг потребляются внутри организации), а также перечни всех продуктов, закупленных у каждого поставщика. Поэтому задача руководителей, ответственных за оптимизацию закупок, состоит в том, чтобы распределить все потребляемые товары и услуги по однородным категориям. При этом следует ограничить количество таких категорий настолько, насколько это необходимо для эффективного управления (как правило, оптимальное количество категорий — около 30). Чтобы оценить объем и состав каждой из категорий, руководителям требуется информация из различных источников. В частности, нужно проанализировать выставленные счета, бюджеты подразделений организации, а также данные от существующих поставщиков.

Стимулирование стремления к переменам

Выше мы говорили о том, что государственным учреждениям порой приходится жертвовать снижением затрат в угоду другим целям, стоящим перед подразделениями закупок (таким, как приобретение продукции у отечественных производителей). Как же найти оптимальный баланс в этой ситуации? Для этого необходимо, чтобы решения в области закупок принимались на гораздо более высоком уровне, чем это обычно происходит. Дело в том, что если на местном или региональном уровне отказ от оптимизации закупок в пользу других целей еще может иметь определенный смысл, то с позиций центрального руководства создание эффективной системы закупок почти всегда будет считаться одной из важнейших задач. Это объясняется тем, что благодаря эффективному управлению закупками высвобождаются дополнительные ресурсы, которые могут быть направлены на решение других приоритетных задач, повышается конкуренция в частном секторе, являющаяся основным фактором долгосрочного экономического роста, а также формируется мощная база поставщиков, способная успешно функционировать в условиях открытой конкуренции. Правительство одной из европейских стран возложило ответственность за осуществление программы по оптимизации закупок на финансовый комитет — группу из шести авторитетных министров во главе с министром финансов. В ходе реализации программы финансовый комитет направлял соответствующие предписания в другие министерства. Если с их стороны возникало какое-либо противодействие, комитет разъяснял, что проводимые преобразования действительно нужны для финансирования различных приоритетных государственных программ.

Оптимизация процедур закупок

Для каждой категории закупок необходимо разработать отдельную схему закупок и индивидуальную стратегию проведения тендеров. Наш опыт показывает, что государственные учреждения могут использовать те же методы и инструменты, которые применяют частные компании, и при этом организовывать тендеры в полном соответствии с существующими законодательными требованиями и ограничениями (см. схему 3).

Подразделение, осуществляющее закупки, должно разработать для каждой категории индивидуальную стратегию снабжения с учетом определенных факторов, таких как сложность продуктов и уровень конкуренции на рынке поставщиков. Так, правительство одной из европейских стран сумело сократить затраты на канцтовары более чем на 30% благодаря предварительному квалификационному отбору поставщиков в сочетании с проведением электронных аукционов. Обычно правила организации тендера  опускают возможность семинаров-совещаний с поставщиками, при условии что они проводятся в подходящий момент и в соответствии с принципом равноправия всех претендентов. Очевидно, что в государственном секторе предварительная аналитическая работа (например, анализ факторов, определяющих величину затрат, или прогнозирование общей стоимости владения) не менее важна, чем в частном. В то же время некоторые исследования, касающиеся будущего тендера, государственным учреждениям следует проводить на более раннем этапе. Это необходимо для того, чтобы выполнить все нормативно-правовые требования, касающиеся включения в тендерную документацию подробного описания товаров и услуг, а также условий работы с будущими поставщиками.

Если компанию интересуют не столько технические параметры продукта, сколько его функциональные характеристики и ожидаемые преимущества, то соответствующий тендер лучше всего проводить по категориям, охватывающим неоднородные товары. При этом потенциальные поставщики получают широкую свободу в поиске оптимальных решений. Выбирая наиболее подходящий для себя канал закупок, компания обеспечивает разумный баланс между качеством продукта, его ценой и ресурсами, необходимыми для организации поставок этого продукта.

Кроме того, следует определенным образом регламентировать участие заинтересованных сторон в процессе закупок. Для этого необходимо создавать официальные каналы информационного взаимодействия, по которым поставщики или другие структуры смогут отправлять запросы и получать необходимые данные. Процесс обмена информацией позволит более эффективно координировать интересы вовлеченных сторон. Заинтересованные лица всегда будут искать рычаги политического давления везде, где только возможно, однако им будет гораздо сложнее это делать, если государственные учреждения разработают прозрачные и надежные процедуры оценки запросов по таким критериям, как соответствие потребностям, бюджету и ведомственным приоритетам. Ужесточение правил проведения тендеров также позволит более эффективно выявлять нарушения (как преднамеренные, так и непреднамеренные), что, в свою очередь, снизит риск предъявления претензий и судебных исков.

Совершенствование организационной модели подразделения, осуществляющего закупки

Как правило, при создании организационной платформы для описанных выше преобразований лучше всего начать с формирования небольшой группы компетентных специалистов, которые будут проводить намеченные мероприятия централизованно. Когда процессы оптимизации будут апробированы на основных категориях, эта рабочая группа сможет использовать методы, оказавшиеся действенными на предыдущих этапах, для оптимизации затрат применительно к другим категориям. В частности, рабочая группа может обучать сотрудников учреждения использованию этих методов и таким образом постепенно формировать необходимые навыки на уровне организации. При этом будет весьма неплохо, если руководители сумеют предложить сотрудникам новые возможности карьерного роста и потребуют от них разработать индивидуальные планы по развитию профессиональных навыков, составленные с учетом приоритетных направлений деятельности учреждения и в соответствии с существующей системой оценки эффективности. Для дальнейшего развития навыков специалистов по закупкам руководство государственных учреждений может разработать официальные учебные программы, касающиеся отдельных аспектов закупок, таких как ведение переговоров о заключении контрактов и получение знаний об отдельных категориях (например, технических знаний, необходимых для управления закупками ИТ-услуг). Также возможна разработка программ по развитию организационных навыков, таких как обучение и наставничество.

Осуществляя эти нововведения, необходимо со всей тщательностью подойти к решению одной весьма актуальной проблемы. Централизация процесса закупок может привести к тому, что эффективность решений о закупках снизится, если эти решения будут принимать специалисты, не имеющие четкого представления о назначении и использовании закупаемых продуктов. Руководство государственных учреждений должно всячески стремиться к тому, чтобы специалисты по закупкам тесно взаимодействовали с представителями других подразделений и были способны понимать и удовлетворять потребности этих подразделений.

Как достичь поставленных целей

При реализации подобных программ важнейшее значение имеет последовательность действий. Многие учреждения начинают с крупномасштабных мероприятий: создают совершенно новую организационную структуру, пересматривают схемы и процедуры представления отчетности. Наш опыт показывает, что лучше всего выбрать противоположную стратегию и начать с оптимизации затрат в рамках нескольких отдельных категорий, а затем использовать полученные результаты как основу для проведения аналогичных преобразований в других областях (см. схему 4).

Начав с демонстрации возможностей, открывающихся благодаря преобразованиям, руководители государственных учреждений смогут с большей уверенностью рассчитывать на поддержку заинтересованных лиц и подчиненных. Первая волна преобразований должна охватывать лишь те категории, на примере которых можно легче всего продемонстрировать возможность создания стоимости; этих категорий не должно быть много (обычно их количество не превышает четыре-пять). В большинстве случаев лучше всего начинать с таких категорий, как компьютерное оборудование, мебель, канцтовары и оргтехника — именно здесь оптимизация затрат осуществляется сравнительно легко.

Добившись успеха на начальном этапе работы, руководители могут поставить масштабные цели по снижению затрат применительно к другим категориям, а также в рамках программы оптимизации в целом. Для обеспечения прогресса на этом этапе необходимо заручиться реальной поддержкой со стороны высшего руководства.

С течением времени первоначальный сугубо практический подход нужно будет дополнить проведением более широкого комплекса мероприятий, чтобы создать основу для полноценной реализации потенциала экономии во всех категориях и для закрепления достигнутых улучшений. Как уже говорилось выше, для этого необходимо, чтобы представители основной рабочей группы по оптимизации закупок передали полученные ими навыки всем специалистам соответствующего профиля. Лучшие методы, процессы и инструменты, разработанные и апробированные на ранних этапах программы, должны быть официально признаны в качестве стандарта, а сотрудники организации должны пройти соответствующее обучение.

Чтобы создать подразделение по закупкам, отвечающее всем мировым стандартам, необходимо время, однако руководство государственных учреждений вполне может начать с небольших преобразований и при этом добиться значительной экономии. Благодаря оптимизации закупок государственные учреждения способны реализовать значительный потенциал создания новой стоимости, которую можно будет направить на решение других приоритетных задач. Для этого, в частности, следует детально проанализировать структуру закупок товаров и услуг; создать необходимые стимулы, поощряющие стремление к переменам; оптимизировать процедуры закупок; усовершенствовать соответствующую организационную модель, уделяя больше внимания работе со специалистами по закупкам и оказывая им необходимую поддержку; последовательно осуществить поэтапную программу оптимизации.

Николас Райнеке (Nicolas Reinecke) — партнер McKinsey, Гамбург
Кристиан Хастед (Cristian Husted) — партнер McKinsey, Копенгаген